透视城镇供热改革的艰辛

单管串联式的供热方式把消费者捆绑成一个群体，一方面损害了交费者利益，助长了“蹭”热之风，另一方面损害了经营者利益，最终使群众的冬季采暖这一基本利益难以得到保障 冰冷的暖气 为难的供热商 1月17日，西安下起了雪，这天是入冬以来最冷的一天。街上行人稀少，人们都躲在温暖的室内不愿多出门。可老田的家里却是冷冰冰的。从2003年11月15日西安开始供暖算起，老田家的暖气片已经凉了两个多月了。 这不是贫困户家景的描述。老田所在的西安唐园住宅小区，是西安一个中档房价的商品房住宅区，现有48幢楼，1980户人家。这个冬天，这里有30幢左右的楼一直没有供暖。 1月19日，记者来到唐园住宅小区，见到中心花园有许多人在活动，记者便向他们问到停暖气的事，一位老人介绍说，小区的大部分楼都没有暖气了，是这个小区供热中心停的。现在屋里和室外的温度差不多，所以出来活动活动还能暖和点。 经指点，记者来到小区的供热中心———唐园地热站。西安地热资源丰富，如果一个小区附近有地热井，就会用地热水来采暖和供热水。听说是来采访停暖一事，地热站管理员首先拿出一本2002年的“唐园地热站取暖费收费登记表”来让记者看。表中显示，有相当一部分住户没有交纳或足额交纳2002至2003采暖季的取暖费。“我们收费比市物价局规定的新标准还便宜，可就是收不到足够的钱。这个地热站是私人承包经营的，近年由于住户严重拖欠取暖费而严重亏损。所以今年我们采取了一些措施，停了一些欠费严重的楼的暖气。” 这就是一个冬天都没有供暖的原因。据了解，小区最初还没有这么大规模时是直接抽取地热水供暖的，成本很低，每立方米的地热水只用交大约0.2元的资源费。现在小区的楼多了，地热资源有限，只能在地热水里加入凉水，再用天然气锅炉加热后供暖，这样成本就增加了很多。费用提高了，取暖费收取情况就越来越差，2001年只收了不到1000户的费用。唐园地热站的管理人员为记者列举的成本包括：水、电、天然气费用，还有人员、维修费用等等。其中电费每月就需10万元以上，住户拖欠地热站的取暖费，可是地热站却不能欠水电气费，去年站里就因电费未及时交而被停了一次电。维修费用也是很大一笔开支，地热水含矿物质较多，更易腐蚀设备，水泵和电瓶等都容易损耗，今年打算换一个新泵就需近10万元。 唐园地热站的收费人员说，挨家挨户上门收暖气费是件很辛苦的事，“有的房子一直空着没住，业主因此不愿白交费，可不管住不住人暖气还是热着的呀。还有人赖着不交，总是隔着门说主人不在，就是不开门让进去。说出来都可笑，直到六七月份我们还在收暖气费，有一户我们去了20多趟呢。” 问到取暖费收不上来的原因，地热站管理人员说：“总有个别人想钻空子，知道不交费我们也停不了他一家的暖气，因为暖气是串联的管道，一家断了整个循环就断了。这就带了个坏头，其他人家也慢慢就不交费了。承包经营是为了赢利，我们又没有政府给补贴，当然不能做赔钱的事了。当然也有人是经济上确实很困难，这个小区分南北两区，北区当年是政府的安居工程，住户大都是低收入者，收费情况也因此是最差的。因此我们今年放弃了北区18幢楼中的15幢，不再供暖，也不追讨往年欠费了。另外3幢是一个单位给职工集体买的楼，单位交了取暖费，我们会继续供暖。” 住在唐园南区的刘女士说，住户不交取暖费的原因有多种，一是买房后又交了近一万元的管网建设费，相当于暖气是业主自己买的，就不该再交这么多取暖费了。二是去年供暖效果很差，常常达不到16摄氏度。“还有，只有整幢楼每户都交齐取暖费并补足往年欠费，地热中心才给供暖，而这明显是无望的了，所以我也不想先交钱，怕停暖了也退不回来。我们楼有些人已经开始买烟囱准备自己烧煤取暖了。我家现在是用电暖气和空调，晚上下班回来才开，白天也不浪费能源。”地热站对这些意见的解释是，管网建设费本应提前摊到购房款里的，是业主和开发商的事；供暖效果我们已经在改进了，但这需要资金支持；已交的取暖费都用于支持热站正常运转了，很难再退了。 听起来双方都有一定道理，体现了没有福利供暖、没有政府补贴的供暖行为市场化后所遭遇的两难境况。但实际上是供热的市场化与落后供热系统的矛盾：单管串联式的供热方式把消费者捆绑成一个群体，一方面损害了交费者利益，助长了“蹭”热之风，另一方面损害了经营者利益，最终使群众的冬季采暖这一基本利益得不到保障。 供热改革举步维艰 建设部2003年7月发出了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》。这次城镇供热体制改革的基本思路包括四个方面：一是停止福利供热，实行用热商品化、货币化。二是逐渐取消按面积计收热费，推行按用热量分户计量收费办法，提高节能积极性，形成节能机制。三是加快城镇现有住宅节能改造和供热采暖设施改造，提高热能利用效率和环保水平。四是引入竞争机制，深化供热企业改革，实行城镇供热特许经营制度。 西安唐园小区的停暖事件只是现在众多供热矛盾问题的冰山一角，供热体制已经到了非改革不可的时候。据统计，截至2002年，我国城市集中供热面积达15.6亿平方米，占房屋总面积的40％左右，可供热企业整体上收费率偏低，而且还呈持续下降趋势，大部分城市供暖费收费率都从上个世纪九十年代初的90％逐渐减少到现在的60％左右。其中，东北和西北地区的供暖费收费率问题最多。比如在大连，去年的供热收费率仅达18.5％，全市累计欠缴供热费2.6亿元。而且专家认为现在按面积收费的供暖收费制度不合理，它无法调动人们的供暖节能意识，同时也没有供暖节能的技术手段。 供暖费收费率过低与我国现在经济转型有关，企事业单位是付费者。因此，供热改革的目标明确，就是试图通过取消福利供热的方式，辅之以按用热量分户计量的技术手段，让用户自己成为直接的用热付费者，最终实现用市场之手来解决供热问题并实现节能环保等社会综合效益。这样供热企业也才有望摆脱负债、负重经营的局面。 《意见》决定在东北、华北、西北及山东、河南等三北地区开展城镇供热体制改革的试点工作，西安正是首批试点城市之一。主管供暖的西安市市政管理委员会的政治部郭技新处长在接受记者采访时说，改革的步伐是很慢很艰难的。 “新建的小区已经有采取集中供暖分户计量的方式了，而且不是按建筑面积收费的。但是这些已建成的老楼旧系统很难改造。”唐园地热站的管理人员说。市政管理委员会的郭处长也表示，旧的集中供暖按面积收费的设施改造起来困难很多，耗资巨大。 供热市场化的前提是分户计量，由于能够比较方便地对不缴费者立即实施断热惩罚，分户计量确实有助于解决收费难的问题，效果几乎就是立竿见影。但是首先需要做的是“分户改造”，这是一件需要花费巨资的事情。哈尔滨一处小区去年为分户改造24.5万平方米，共花费工程费520万元。庞大的改造费用从哪里支出是一个需要解决的大问题。 郭处长说，现有的暖气管道都是垂直连接的，一套住房里有几个暖气就有几根不同的管道，这样的管道设计如果要安装热力计量表需要每个暖气一块，这样就为入户查表带来很大困难。而且热力计量表不像水表那么容易控制和计量，采暖用热水是在整个暖气管道里进行大的循环，计量可能会不准，这在现阶段是个技术问题。 记者了解到，西安市的一个高档住宅区，就是用地热集中供暖分户计量的。采用中央空调式的装置，热水在管道中循环，每户有风机，把地热水的暖风鼓进来。每户都安有热能表，如果不想用热，就将自己家的进风装置关闭。这样用多少交多少，看上去很科学了。可是李先生家只用了半个月这样的空调，就计费达千元以上。还有的住户上一个取暖季节按计量表需交近万元费用。因为即使关闭了自家的风机，水还是要经这里的管道才能循环，因此不用时热能表仍在走。最后业主与物业谈判要求酌情收费，李先生只按热力表显示的1/4付了费。今年这里又是按建筑面积预交了取暖费，按热能表分户计量是实施不下去了。 郭处长说，改革进展缓慢的原因有多方面，技术上旧管网改造艰难，而且分户计量方式也有争议；其次表现为群众承受力的问题，改造费用和供热市场化都会有很大的政府无力承担的资金缺口；还有政策配套问题。 不只是私人承包经营的供热中心会因为取暖费收不上来而运营艰难，在西安，市政管理委员会下属的西安热力公司也有供暖费收费率不高的头疼事，并且他们也采取过停暖的措施。但毕竟热力公司的领导都是政府任命的，市政可以对热力公司进行行政干预。停暖后群众的意见大了，热力公司就不得不继续供暖，亏损也只有自己先背着，这笔账记下来来年可以找财政慢慢补要回来。郭处长说，热力公司本来就属于政策性亏损单位。 现在供水、环卫等公共事业都能较好地实现市场化，供暖体制改革中，也有多渠道的资本表现出投资欲望，但希望政府能给两方面政策：一是要裁减人员，甩掉庞大的人员负担；二是必须打破现行的物价局供热定价。在实际操作过程中，尤其是后者实行起来较难，商品化供热的价格若是提高，作为国有单位的热力公司又该如何计费呢？这当中不得不要考虑到群众的承受力。 （调查·背景）我国现行的城镇供热体制 冬季采暖是我国北方地区居民的基本生活需求。每年采暖期少则4个月，多的达6个月。保障这些地区城镇居民冬季采暖是事关城镇经济与社会、发展与稳定的大事。 新中国成立以来，国家非常重视北方地区城镇居民的冬季采暖问题，采取了强有力的措施，大力发展城镇集中供热事业。在计划经济体制下形成了职工家庭用热，单位交费的福利供热制度。 现行的“单位包费、福利供热”的采暖制度，是建立在住房单位所有、职工低租金福利使用的旧体制基础上的，与原有的住房福利制度及单一的住房公有制联系在一起。改革开放以来，住房制度已经彻底改革，全国城镇80％以上的住宅已经归城镇居民所有，单位不再拥有住房的产权。尤其是，由于劳动力市场的发展